La Cassa Depositi e prestiti: il ruolo per lo sviluppo infrastrutturale del Paese - Documento della Comm.ne Vigilanza sulla CDP

LA CASSA DEPOSITI E PRESTITI: IL RUOLO PER LO SVILUPPO INFRASTRUTTURALE DEL PAESE

Sintesi a cura della Dott.ssa Pastena R. e della Dott.ssa Cavalli L.

 

 

Il contesto di riferimento.

In un contesto di generale ripresa, post-crisi, si evidenzia come la componente investimenti per infrastrutture della domanda interna rappresenti l’elemento che più fatica a riprendersi, tanto da rappresentare un vero e proprio freno all’economia nazionale.

Si stima infatti che per ogni euro investito nella realizzazione di infrastrutture vi sia un moltiplicatore immediato di 1,42X che diventa 1,53X l’anno successivo a quello nel quale l’intervento è stato realizzato e 1,57X due anni dopo, per stabilizzarsi nel medio periodo a un livello di 1,46X.

È noto, invece, come eventuali carenze infrastrutturali accrescano i costi per le imprese e i lavoratori, disincentivino gli insediamenti produttivi e influiscano negativamente sulla qualità della vita.

Il deficit infrastrutturale italiano è ancora profondo, il confronto con gli altri paesi europei fa emergere valori inferiori per tutte le diverse tipologie di infrastrutture: dai trasporti, alle infrastrutture elettriche passando per le reti di telecomunicazione.

Risulta altrettanto rilevante il tema non solo delle dotazioni, ma anche della qualità delle opere e della loro effettiva capacità di rispondere a fabbisogni ampi e in continua evoluzione.

Un esempio ne è la filiera energetica, che sconta anche il passaggio (o comunque la maggiore diffusione) alle fonti di energia rinnovabile, determinando una produzione sempre più diffusa e irregolare.

Con riferimento al settore dei trasporti, gli interventi volti al completamento del collegamento delle infrastrutture nazionali con l’Europa e il Mediterraneo rappresentano una delle principali priorità del settore. Un secondo aspetto prioritario di intervento riguarda invece il miglioramento delle interconnessioni tra modalità e la riduzione delle asimmetrie territoriali e modali attualmente esistenti.

In particolare, le reti ferroviarie e stradali risultano essere complessivamente estese ma distribuite in maniera disomogenea sul territorio. Le infrastrutture portuali e aeroportuali, invece, necessitano di un intervento di razionalizzazione e specializzazione in virtù di un elevato numero di scali esistenti e traffici concentrati su pochi porti e aeroporti.

Tali deficit infrastrutturali si registrano in un contesto di crescita del traffico totale (merci e passeggeri) che risente dello squilibrio modale e si traduce in un’eccessiva concentrazione dei flussi su gomma rispetto alle altre modalità di trasporto, con circa il 90% dei passeggeri e il 56% delle merci trasportato su strada. Tra le priorità di intervento, si configurano dunque la riduzione delle quote di mobilità su gomma e il riequilibrio a favore di modalità di trasporto sostenibili, da perseguire attraverso l’incentivazione di misure ad hoc, che puntino ad incrementare l’offerta e la qualità dei servizi.

Altra criticità del settore risulta essere connessa alla registrazione di elevati livelli di congestione nei nodi e al loro collegamento, non sempre soddisfacente, con i corridoi strategici. A tal proposito, le politiche industriali e nuovi strumenti di finanziamento/incentivi devono mirare a rafforzare l’accessibilità dei nodi della rete e migliorare le procedure logistiche.

È altresì necessario intraprendere azioni volte allo sviluppo urbano sostenibile che si muove su alcune linee d’azione principali, quali la cura del ferro e il rafforzamento del TPL, laddove le reti metropolitane e tranviarie nazionali risultano molto lontane dagli standard europei. Diventa a questo punto fondamentale fare leva sull’intermodalità dei trasporti e sullo sviluppo dei sistemi integrati su ferro.

La situazione infrastrutturale appare fortemente deficitaria anche nei comparti delle utility. Risultano infatti, insufficienti la dotazione impiantistica del ciclo integrato dei rifiuti e quella relativa il comparto idrico, che è stato di recente oggetto di alcune misure normative.

Con riferimento al settore delle telecomunicazioni, l’Italia si contraddistingue per un basso indice di digitalizzazione dell’economia e della società e per forti carenze dal lato della domanda, dal momento che si registra un uso di internet tra i più bassi e inadeguati in Europa se rapportato alle potenziali esigenze di un’economia vasta e avanzata come quella italiana. A ciò si aggiunge un basso livello di integrazione delle tecnologie digitali, segnalato da dati come quello che vede solo il 7% delle PMI utilizzare il commercio elettronico.

Ad una bassa domanda, si contrappone tuttavia un’offerta in crescita sebbene ancora lontana dal raggiungimento degli obiettivi europei (l’Italia è al 118º posto per la copertura della rete 4G in Europa e al 23º per copertura delle reti di nuova generazione). Grazie alle nuove strategie nazionali, si registrano infatti progressi nella diffusione delle reti di nuove generazione (>30 Mbps), sia in ambito urbano che nelle aree a fallimento di mercato. L’Agenda digitale italiana ha inoltre imposto obiettivi sfidanti per l’estensione della rete digitale.

Alla luce di questo scenario diventa fondamentale accelerare gli investimenti infrastrutturali anche attraverso risorse pubbliche e private, o con strumenti finanziari ad hoc. Si potrebbe operare anche sul lato dell’offerta, supportando realtà imprenditoriali che si pongono l’obiettivo di sfruttare il potenziale delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione.

 

Il rilancio degli investimenti infrastrutturali: le principali novità in materia di opere pubbliche.

L’entrata in vigore e la Correzione del codice dei contratti pubblici ha determinato un fisiologico periodo di adattamento e un rallentamento della dinamica positiva del mercato dei lavori pubblici. Tuttavia contiene importanti novità che possono sostenere il rilancio del settore delle infrastrutture e delle opere pubbliche.

Il quadro normativo degli ultimi quindici anni aveva visto come protagonista la c.d Legge obiettivo (legge n. 443/2001), che nasceva con l’intento di rilanciare il sistema infrastrutturale del Paese.

Le principali finalità perseguite dalla disciplina speciale delle opere strategiche erano:

  • la programmazione annuale degli interventi;
  • l’accelerazione delle procedure amministrative attraverso la centralizzazione del processo d’individuazione ed ammissione al finanziamento delle opere considerate strategiche per il Paese, così da consentire e facilitare la riduzione dei veti da parte degli Enti locali;
  • l’incentivazione dell’afflusso di capitali privati a finanziamento delle opere stesse.

Tali obiettivi in fase di applicazione della legge, non sono stati realizzati: si è assistito, invece, ad una proliferazione di opere individuate come strategiche, senza un’efficace prioritizzazione degli interventi, con scarsi risultati in termini di effettiva realizzazione.

Per questo è nata l’esigenza di rivedere l’impianto normativo alla base della pianificazione delle infrastrutture, dando spazio ad un’idea delle opere pubbliche come strumenti volti a soddisfare una domanda specifica attraverso interventi coerenti e inseriti in un quadro unitario e condiviso.

Con il nuovo Codice dei contratti pubblici del 2016 è stata abrogata la Legge Obiettivo, sostituita da una nuova disciplina in materia di infrastrutture e insediamenti prioritari per lo sviluppo del Paese (artt. 200-203 del Codice), in base alla quale viene meno il Programma delle infrastrutture strategiche (PIS) con il relativo obbligo di aggiornamento annuale, e gli strumenti di pianificazione e programmazione generale diventano fondamentalmente due:

  • il Piano generale dei trasporti e della logistica (PGTL);
  • il Documento pluriennale di pianificazione (DPP).

In questo modo si è data una prima risposta a istanze emerse tra gli operatori del settore, ovvero quella di una pianificazione unitaria degli interventi. Istanze a cui peraltro si era tentato di dare una prima risposta attraverso provvedimenti come il Piano nazionale della portualità e della logistica o il Piano aeroporti, che oggi, grazie al Documento pluriennale di pianificazione, redatto su base triennale, saranno integrati e resi coerenti.

Un’altra novità consistente del Codice riguarda la progettazione (art. 23) che, in materia di lavori pubblici, si articola secondo tre livelli di successivi approfondimenti tecnici: in progetto di fattibilità tecnica ed economica, progetto definitivo e progetto esecutivo. Sulla base di un’innovazione introdotta dal decreto correttivo, ai soli fini delle attività di programmazione triennale dei lavori pubblici e dell’espletamento delle procedure di dibattito pubblico, nonché dei concorsi di progettazione e di idee, il progetto di fattibilità può essere articolato in due fasi successive di elaborazione.

Di regola, inoltre, gli appalti relativi ai lavori devono essere affidati, ponendo a base di gara il progetto esecutivo per una migliore garanzia della rispondenza dell’opera ai requisiti di qualità predeterminati e al rispetto dei tempi e dei costi previsti.

Il nuovo Codice rappresenta, dunque, un importante primo passo verso la modernizzazione dell’intero sistema grazie a un nuovo processo di programmazione, pianificazione e progettazione delle opere, in linea con la nuova Strategia infrastrutturale del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sviluppata nel DEF 2016 e 2017 «Connettere l’Italia: fabbisogni e progetti di infrastrutture».

Oltre alle linee di indirizzo strategico per l’individuazione dei fabbisogni infrastrutturali al 2030, la nuova strategia infrastrutturale si fonda anche sulla valutazione ex ante delle singole opere pubbliche e su un’efficace project review.

A differenza del passato, non si pone l’accento sulle «grandi» opere, ma si mira a realizzare opere «utili», cioè un’opera che sia intelligentemente inserita in un sistema ampio di nodi e reti a livello nazionale e in ambito europeo. Inoltre, viene dato rilievo anche agli aspetti relativi alla manutenzione delle opere: non solo costruire quindi, ma anche mantenere il costruito.

Altro segnale importante è che le risorse per le opere pubbliche sono in decisa crescita come testimoniano le misure adottate negli ultimi anni, che vanno dalla riqualificazione di aree urbane degradate e delle periferie (attraverso appositi stanziamenti ad esse destinati), la messa in sicurezza del territorio e la difesa del suolo, nonché, tra le più recenti, le misure per la ricostruzione delle regioni del Centro Italia colpite dagli eventi sismici del 2016 e del 2017.

È stato inoltre istituito il Fondo per il finanziamento degli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del paese (c.d. Fondo Investimenti), di cui all’art. 1, comma 140, della Legge di bilancio per il 2017 (L. n. 232/2016). Tale fondo può contare su una dotazione di 46 miliardi di euro in un orizzonte temporale di quindici anni (2017-2032), di cui 1.166 milioni nel 2017; 2.762 milioni nel 2018; 3.160 milioni nel 2019; ripartiti in modo specifico con il DPCM del 21 luglio 2017 in 10 specifici settori di spesa; tra cui i trasporti, le infrastrutture idriche, la ricerca, la difesa del suolo, l’edilizia pubblica (compresa quella scolastica), la prevenzione del rischio sismico, la riqualificazione urbana. Il disegno di legge di bilancio per il 2018, ha previsto il rifinanziamento del Fondo per gli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del Paese.

Gli interventi possono essere finanziati tramite operazioni con la BEI, la Banca di sviluppo del Consiglio d’Europa, la Cassa depositi e prestiti (COP) e con i soggetti autorizzati all’esercizio dell’attività bancaria. Gli oneri di ammortamento sono a carico del bilancio dello Stato.

Il Governo ha inoltre deciso di rilanciare gli investimenti pubblici con un pacchetto di finanziamenti di oltre 29 miliardi di euro.

Il Cipe ha di recente approvato il Contratto di programma Anas 2016-2020; che vale 23,4 miliardi (più 6,1 miliardi di opere in corso) e sblocca nuovi finanziamenti per 12,4 miliardi; ha dato parere favorevole al contratto RFI (gruppo Fs), che programma nuove risorse per 13,3 miliardi. Tali risorse, abbinate all’avvio della fusione tra ANAS e RFI, consentono di stimare una gestione integrata delle reti ferroviarie e stradali di interesse nazionale, anche dal punto di vista finanziario.

Il rilancio degli investimenti infrastrutturali è molto evidente se si osservano gli investimenti pubblici dedicati al settore della banda ultralarga (BUL) e delle reti di nuova generazione. Al fine di raggiungere gli obiettivi infrastrutturali, richiesti dall’Europa e dalla Strategia nazionale per la BUL, servono in Italia tra gli 8 e 12 miliardi di euro, a seconda della diffusione di infrastrutture in fibra ottica fino all’utente finale (FTIH). Oltre ai considerevoli contributi pubblici, messi a gara da Infratel Italia SpA (società in house del Ministero dello Sviluppo economico) per gli investimenti nelle aree a fallimento di mercato (c.d. aree bianche), il Cipe ha di recente sbloccato risorse per 3,4 miliardi per la realizzazione delle reti digitali nelle aree grigie e per sostenere la domanda per connessioni sempre più veloci (v. allegato 1).

In questo contesto, Cassa depositi e prestiti (di seguito anche «CDP») ha ampliato la propria operatività per meglio rispondere alle innovazioni della politica infrastrutturale e contribuire alla crescita economica e sociale del Paese.

 

La prospettiva europea: il pacchetto della Commissione sugli appalti pubblici.

Per rilanciare gli investimenti e recuperare la competitività dell’UE in seguito alla crisi economico-finanziaria, nel 2014 la Commissione europea ha avviato il cosiddetto «Piano Juncker».

Nell’Unione europea gli appalti pubblici ammontano a oltre 2 mila miliardi di euro l’anno, circa il 14% del PIL. Secondo la Commissione europea, un aumento del 10% della loro efficienza porterebbe un risparmio nei bilanci pubblici di 200 miliardi di euro l’anno, senza ridurre il livello dei servizi offerti ai cittadini europei.

Nonostante il pacchetto normativo sugli appalti approvato nel 2014 – e recepito in Italia con il decreto legislativo n. 50 del 2016 (Codice dei contratti pubblici) – abbia semplificato e reso più flessibili le procedure, gli appalti non sono ancora sufficientemente strategici.

Inoltre, la trasformazione digitale degli appalti pubblici sta procedendo lentamente e le amministrazioni aggiudicatrici raramente acquistano insieme, considerato che gli appalti in cooperazione rappresentano solo l’11% delle procedure, quando invece gli acquisti in blocco riescono spesso a garantire prezzi migliori e ad offrire l’opportunità di scambiare know-how e ottenere una migliore qualità. Infine, gli appalti pubblici sono spesso condotti senza le necessarie competenze o conoscenze tecniche o procedurali.

In tale contesto, il Single Market Scoreboard della Commissione europea valuta la performance complessiva in materia di appalti pubblici per lo Stato membro. Due indicatori sono ritenuti particolarmente importanti: la percentuale di procedure con un’unica offerta e la percentuale di procedure per le quali non è stato pubblicato nessun bando di gara. Nel 2016 l’Italia registrava una performance insoddisfacente.

Il 3 ottobre 2017 la Commissione europea ha presentato un pacchetto di misure non legislative sugli appalti pubblici. Si tratta in particolare della comunicazione «Appalti pubblici efficaci in Europa e per l’Europa» (COM(2017)572); della comunicazione «Sostegno agli investimenti mediante una valutazione ex ante volontaria degli aspetti relativi agli appalti per i grandi progetti infrastrutturali» (COM(2017)573) e della raccomandazione C(2017)6654 relativa alla professionalizzazione degli appalti pubblici.

La Commissione europea ha anche parallelamente avviato una consultazione pubblica su come stimolare l’innovazione negli appalti.

La comunicazione COM(2017)572 delinea una strategia per gli appalti pubblici incentrata su sei priorità strategiche: maggiore utilizzo dei criteri di innovazione, rispetto dell’ambiente e responsabilità sociale per l’aggiudicazione di appalti pubblici; professionalizzazione degli acquirenti pubblici; migliore accesso delle PMI ai mercati degli appalti dell’UE e accesso più agevole delle imprese dell’UE ai mercati degli appalti dei Paesi terzi; maggiore trasparenza, integrità e qualità dei dati in materia di appalti; digitalizzazione delle procedure d’appalto; maggiore cooperazione tra gli acquirenti pubblici in tutta l’UE.

La comunicazione COM(2017)573 istituisce un meccanismo su base volontaria di supporto alle autorità pubbliche in via preventiva nell’applicazione delle norme UE in materia di appalti pubblici per grandi progetti infrastrutturali. Nello specifico, le autorità nazionali e le amministrazioni aggiudicatrici/gli enti aggiudicatori avranno la facoltà di utilizzare il meccanismo per porre questioni all’attenzione della Commissione europea e ricevere una valutazione non giuridicamente vincolante della compatibilità del progetto con il quadro normativo dell’UE. Il meccanismo si concentra sui progetti di investimento infrastrutturali più importanti (che superano determinate soglie); tuttavia, uno Stato membro potrà richiedere alla Commissione europea di utilizzarlo per progetti infrastrutturali di minor valore, se considerati di grande importanza per lo Stato membro stesso o per l’UE nel suo insieme. Tale meccanismo integra e non sostituisce i meccanismi nazionali per il sostegno o i controlli ex ante e i meccanismi europei di sostegno, quali il Polo europeo di consulenza sugli investimenti (European Investment Advisory Hub – EIAH), l’Assistenza congiunta ai progetti nelle regioni europee (JASPERS) e il Centro europeo di consulenza sui PPP (EPEC).

Il meccanismo, che dovrebbe essere avviato nei primi mesi del 2018, si compone di tre elementi che possono essere utilizzati in modo indipendente per ogni progetto:

1) un helpdesk, che risponderà a domande specifiche nella fase iniziale di preparazione delle decisioni in materia di appalti pubblici per i progetti il cui valore è di almeno 250 milioni di euro;

2) un meccanismo di notifica, volto ad ottenere dalla Commissione europea una valutazione preventiva del piano di appalto di progetti superiori a 500 milioni di euro;

3) un meccanismo di scambio delle informazioni.

Infine, la raccomandazione C(2017)6654 si rivolge agli Stati membri affinché sviluppino una politica di professionalizzazione basata su un approccio globale articolato in tre obiettivi complementari: definire la politica di professionalizzazione degli appalti pubblici; migliorare la formazione e la gestione delle carriere; fornire strumenti e metodologie atti a sostenere la pratica professionale degli appalti pubblici.

 

L’attività di CDP per le infrastrutture: un’istituzione in evoluzione

CDP ha sempre avuto un ruolo chiave per le infrastrutture del Paese ma è nei primi anni 2000, con la summenzionata Legge Obiettivo e l’avvio della stagione delle liberalizzazione nei settori delle utility, che CDP viene trasformata in società per azioni a partecipazione di maggioranza del MEF con quota partecipata da fondazioni di origine bancaria ed è qualificata da Eurostat come una market unit, fuori dal perimetro della pubblica amministrazione. In questa fase il sostegno al processo di infrastrutturazione del Paese si estende oltre i mutui agli Enti locali e CDP finanzia in qualsiasi forma le opere, gli impianti, le reti e le dotazioni destinati alla fornitura dei servizi pubblici, impiegando risorse reperite sia attraverso il risparmio postale, sia attraverso la raccolta sul mercato dei capitali (raccolta ordinaria).

Nel 2008 per sostenere gli investimenti in infrastrutture nel periodo di crisi, CDP ha esteso la sua operatività, finanziando infrastrutture senza gravare sul bilancio dello Stato. Ha ampliato la propria attività affiancando agli strumenti di debito (su base sia corporate, sia project), fondi equity dedicati.

Con la ripresa e il nuovo orientamento politico a sostegno degli investimenti il CDP ha assunto il ruolo di banca di promozione e integrazione diventando il punto di accesso agli strumenti Junker in Italia e assumendo il ruolo di anchor investor in grado di catalizzare risorse private verso obiettivi infrastrutturali di interesse pubblico.

Da ultimo, nel 2016 è ulteriormente ampliata l’attività di CDP che è autorizzata anche al finanziamento di soggetti privati purché questi operino in settori di interesse generale.

Tra il 2011 e il 2015 il Gruppo CDP ha mobilitato verso il settore delle infrastrutture risorse per 19,8 miliardi di euro, contribuendo, in una fase economica delicata, alla realizzazione dei principali interventi infrastrutturali del Paese.

Con riferimento all’anno 2016, primo esercizio nell’arco di Piano 2016-2020, il Gruppo CDP ha mobilitato verso il settore delle infrastrutture risorse per 3,2 miliardi di euro, di cui 1,2 miliardi di euro riferiti a finanziamenti concessi ad Enti pubblici. In relazione al primo semestre del 2017, le risorse mobilitate verso il settore delle infrastrutture risultano pari a 1,7 miliardi di euro, di cui circa 0,3 miliardi di euro riferiti a finanziamenti concessi ad Enti pubblici.

Con il decreto del Ministero dell’economia e delle finanze del 12 aprile 2016 inoltre si rafforza ulteriormente il ruolo di CDP nel settore delle infrastrutture e delle costruzioni includendo queste operatività tra quelle di interesse generale nelle quali CDP può effettuare operazioni nei confronti di soggetti privati.

Nonostante l’ampliarsi dell’operatività, la CDP è restata accanto agli Enti Locali, in una fase critica, dovuta anche agli stringenti vincoli all’indebitamento imposti dal Patto di Stabilità interno.

CDP sta quindi mettendo a punto nuove modalità di supporto agli Enti pubblici che andranno dallo sviluppo di servizi di advisory a loro dedicati – con particolare focus sulla fattibilità/bancabilità dei progetti di infrastrutturazione – al sostegno alla progettazione anche nelle fasi di fattibilità e perfettibilità. Sono inoltre state aperte nuove sedi territoriali della cassa (Torino, Bologna, Venezia, Palermo, Firenze e a breve Napoli).

 

Il Piano industriale 2016 – 2020: focus sulle infrastrutture

 

Con il nuovo Piano industriale 2016-2020, CDP si propone di supportare il processo di infrastrutturazione del Paese. Precisamente il Gruppo CDP, anche alla luce della nuova qualifica di Istituto Nazionale di Promozione, ha l’obiettivo di assumere un ruolo propulsivo per ridurre i tempi di avvio e di sviluppo delle nuove iniziative e di rischi di insuccesso, attenuando i vincoli strutturali, normativi e procedurali, migliorando la bancabilità dei progetti sin dalla fase iniziale e fornendo diversi strumenti di finanziamento e soluzioni per attenuare il livello di rischio dei progetti.

Al fine di ampliare le soluzioni di finanziamento, il Gruppo CDP ha intenzione di intervenire sia attraverso interventi diretti (finanziamenti/investimenti e promozione su infrastrutture strategiche e sistemiche), sia indiretti (Fondi italiani/internazionali e interventi intermediati da banche) potenziando il suo ruolo di catalizzatore delle infrastrutture e di anchor investor.

Lo scopo ultimo del Piano è quello di promuovere e canalizzare ingenti risorse «addizionali» che dovrebbero essere generate principalmente dall’attrazione di capitali di investitori istituzionali privati italiani e internazionali, dai cofinanziamenti con altri intermediari finanziari e dall’accesso alle risorse messe a disposizione dalla Commissione Europea e dal Gruppo BEI anche nel quadro del cosiddetto «Piano Juncker».

In particolare il nuovo Piano industriale 2016-2020 punta a mobilitare nel settore infrastrutture risorse per 24 miliardi di euro, che dovrebbero essere in grado di attrarre circa 44 miliardi di euro di ulteriori risorse di sistema, per raggiungere un totale di 68 miliardi di euro di risorse, attraverso una strategia fondata su 6 principali linee di azione:

  • Advisory e Promozione.

CDP ha dedicato una parte del nuovo Piano industriale all’attività` di advisory e promozione. Si tratta di attività a sostegno della realizzazione di nuove opere che CDP svolge offrendo supporto alla Pubblica amministrazione nelle fasi di progettazione delle opere al fine di migliorare la qualità e la finanziabilità dei progetti presentati al mercato, ottimizzando, al tempo stesso, l’impiego dei fondi pubblici;

  • Consolidamento.

CDP opera anche attraverso interventi, sia di equity, sia di debito, tesi a supportare il consolidamento delle imprese per la creazione di «campioni nazionali». Tale attività e` funzionale non solo ad un aumento dell’efficienza delle imprese, ma anche ad offrire loro sostegno nei processi di internazionalizzazione;

  • Reti strategiche.

CDP sostiene lo sviluppo delle grandi infrastrutture anche attraverso la partecipazione diretta in equity al capitale delle imprese che detengono e gestiscono le principali reti strategiche nazionali (SNAM, Terna, Italgas e Open Fiber);

  • Long Term Investor.

CDP in qualità di investitore di lungo periodo e` in grado di supportare il comparto delle infrastrutture con interventi sia di debito, sia di equity.

  • Accesso al mercato dei capitali.

Al fine di sostenere l’avvio di nuovi progetti infrastrutturali, CDP lavora per ampliare le soluzioni finanziarie integrando i diversi strumenti, dall’equity al debito, dalle garanzie per il credit enhancement ai project bond. Tale azione e` cruciale al fine di ottimizzare l’impiego delle risorse.

  • Integrazione internazionale.

CDP, per sostenere lo sviluppo infrastrutturale, partecipa a importanti fondi equity internazionali come Marguerite (I e II), Inframed o il fondo CEBF per la banda larga.

 

Focus: strumenti di debito a supporto di progetti e imprese infrastrutturali.

Il supporto di CDP al settore infrastrutturale si concretizza anche attraverso il finanziamento diretto di singoli progetti infrastrutturali e imprese operanti nel settore, mediante una pluralita` di strumenti quali project financing, acquisition financing, finanziamenti corporate, sottoscrizione obbligazionarie e di project bond, concessione di garanzie, etc.

Dall’avvio del nuovo piano industriale (1º gennaio 2016), questo settore di attività ha portato alla finalizzazione di 33 operazioni, di importo medio pari a 118 milioni di euro, pari ad un totale di 3,9 miliardi di euro.

Fra le operazioni più rilevanti si segnala il supporto fornito a Open Fiber attraverso la concessione di un prestito ponte di 250 milioni di euro in relazione agli investimenti nel piano Banda Ultra Larga e le operazioni sottoscritte nell’ambito della Piattaforma Grandi Infrastrutture: tale Piattaforma ha infatti consentito il finanziamento in favore della concessionaria autostradale Autovie Venete SpA volto ad assicurare la continuità dei cantieri per la realizzazione della terza corsia dell’autostrada A4 Venezia-Trieste.

Si ricorda inoltre, sempre nell’ambito della Piattaforma, che CDP, ha potuto catalizzare le risorse finanziarie private occorrenti alla realizzazione della nuova linea elettrica di interconnessione Italia-Francia.

Più di recente si segnalano anche i finanziamenti di CDP nel settore delle metropolitane ( CDP ha partecipato al finanziamento per la realizzazione delle Linee 4 e 5 della metropolitana di Milano) e quelli nel settore autostradale (in particolare si richiamano i seguenti progetti: Brebemi, la nuova autostrada che collega direttamente Brescia e Milano; TEEM, che collega la A4 e la Al alla periferia est di Milano, e CAV-Passante di Mestre, intervento relativo alla rete autostradale nella zona di Venezia).

 

CDP: INP per l’Italia a supporto del Piano Juncker

 

CDP, che con il comma 826 della Legge di Stabilità 2016 e` stata dichiarata Istituto Nazionale di Promozione per l’Italia, assume un ruolo strategico per l’implementazione del Piano Juncker sul territorio italiano.

A tal proposito si ricorda che a sostegno del Piano Juncker sono previsti tre pilastri:

  • l’adozione di riforme regolamentari e strutturali per aumentare la capacita di realizzare investimenti e il flusso di risorse per lo sviluppo delle infrastrutture, l’innovazione e le imprese;
  • un’azione di capacity building, da realizzare attraverso la creazione di un advisory hub in grado di offrire assistenza nella fase di elaborazione e strutturazione dei progetti e la creazione di un «portale dei progetti» europeo;
  • la creazione del Fondo Europeo per gli Investimenti strategici (FEIS) che rappresenta, di fatto, lo strumento operativo tramite il quale il Piano Juncker si propone di mobilitare finanziamenti privati verso progetti di interesse pubblico, senza creare ulteriore debito pubblico.

Il FEIS rappresenta il cuore del Piano Juncker e la sua caratteristica è quella di essere uno strumento unfunded che offre una garanzia a condizione di mercato a fronte della quale la BEI può aumentare la propria propensione al rischio intervenendo in progetti più rischiosi per tipologia, dimensione e/o settore di intervento, e attirando risorse aggiuntive dal settore privato con un conseguente effetto leva nell’utilizzo delle risorse pubbliche.

Nell’ottica di agevolare il processo di infrastrutturazione, si colloca anche la scelta della Commissione Europea di considerare favorevolmente nell’ambito del Patto di Stabilità i contributi pubblici che ricadono sotto l’ombrello del FEIS.

In questo quadro strategico, un ruolo importante di collaborazione deve essere svolto dagli Istituti Nazionali di Promozione come la Cassa depositi e prestiti.

In tale ambito gli Istituti nazionali di promozione sono chiamati a collaborare attivamente mettendo in comune la conoscenza dei territori e proponendosi come soggetti erogatori di servizi di advisory a livello nazionale.

Quindi CDP assume un ruolo strategico per l’implementazione del Piano Juncker sul territorio italiano.

In virtù di tale ruolo CDP:

  • contribuisce alla dotazione del FEIS con risorse ulteriori, pari a 8 miliardi di euro coinvestendo risorse proprie accanto a quelle del Gruppo BEI nelle Piattaforme di investimento;
  • supporta l’attività di selezione di progetti che rientrano nel perimetro di finanziabilità del Piano Juncker;
  • può impiegare risorse della gestione separata per contribuire a realizzare gli obiettivi del Piano Juncker;
  • ha avviato le relazioni con l’European Advisory Hub e sta lavorando per assumere il ruolo di advisor per l’Italia negli ambiti di intervento del Piano Juncker (strutturazione dei progetti infrastrutturali, accesso al credito per le PMI, strutturazione delle Piattaforme di investimento anche in sinergia con i Fondi strutturali);
  • sta lavorando con la BEI alla definizione di Piattaforme specifiche in diversi settori: oltre alla Piattaforma per le Grandi Infrastrutture Strategiche sono allo studio Piattaforme per le piccole e medie infrastrutture, per lo smart housing, per il risk sharing con gli intermediari finanziari per progetti promossi da aziende di medie dimensioni (MidCap) e nei settori dell’efficienza energetica e dei cambiamenti climatici, dell’innovazione e della ricerca e sviluppo.

Se ben congegnate, le piattaforme sono potenzialmente in grado di attirare i capitali degli investitori istituzionali privati, e amplificare quindi l’impatto dei fondi pubblici.

CDP infine, sempre grazie al suo ruolo di Istituto Nazionale di Promozione, può avere compiti di esecuzione degli strumenti finanziari a valere sui fondi SIE. Potrebbe pertanto svolgere l’importante funzione di catalizzatore di risorse intorno a progetti infrastrutturali, anche facilitando la complementarietà tra il FEIS e i Fondi SIE così da massimizzare l’effetto leva e ottimizzare l’addizionalità degli investimenti.

Si ricorda che il Piano Juncker è stato ufficialmente lanciato da circa 18 mesi e l’Italia risulta essere il primo beneficiario in valore assoluto delle risorse da esso stanziate, anche grazie al contributo della Cassa depositi e prestiti.

I risultati maggiori e più evidenti sono tuttora stati registrati nella finestra del Piano Juncker dedicata alle PMI.

Di seguito sono descritte sinteticamente le prime sei piattaforme attivate a supporto di:

  • Infrastrutture e Innovazione:
  • Grandi Infrastrutture Strategiche: piattaforma di cofinanziamento tra CDP e BEI finalizzata a favorire la realizzazione di grandi infrastrutture strategiche (progetti di importo superiore a 250 milioni di euro) secondo modalità da definire caso per caso sui singoli progetti nei settori delle Reti di trasporto e dell’energia, Banda ultra larga e Infrastrutture sociali.
  • ITA Corporate: piattaforma promossa da CDP e BEI finalizzata ad implementare meccanismi di co-finanziamento diretto a favore di imprese italiane di media dimensione in tutti i settori ammissibili al Piano Juncker ed in particolare Innovazione.
  • Piccole e Medie Imprese:
  • Risk sharing per le PMI: garanzie dirette e contro-garanzie a favore degli intermediari finanziari per favorire l’accesso al credito delle Piccole e Medie Imprese. Si segnala in particolare l’operazione con il Fondo di Garanzia che viene garantito da Cassa depositi e prestiti per un portafoglio di oltre 3 miliardi di euro a fronte di un impiego relativamente contenuto di risorse europee e nazionali.

Inoltre si sta mettendo a punto una seconda iniziativa dedicata alle PMI italiane operanti nel Settore Culturale e Creativo (CCS).

  • Cartolarizzazione crediti PMI: Piattaforma pan-europea finalizzata a favorire la ripresa del mercato delle cartolarizzazioni di crediti in bonis delle PMI, con intervento del FEI/FEIS a garanzia della tranche mezzanina; KfW, l’omologa tedesca di Cassa depositi e prestiti, ha investito in tre delle quattro operazioni perfezionate da CDP con garanzia integrale da parte del FEI nell’ambito di questa piattaforma.
  • ITAtech (Trasferimento Tecnologico): piattaforma di co-investimenti in equity promossa da CDP e FEI a supporto dell’Innovazione. La Piattaforma prevede di investire in almeno 4 o 5 veicoli di investimento, con focus su progetti di ricerca e innovazione.
  • Risk sharing settore agricolo: garanzie offerte da FEI/COP/ISMA e BEI alle Banche per finanziare gli imprenditori agricoli e le PMI del settore agricolo ed agroalimentare. Primo prodotto per CDP che prevede utilizzo di fondi strutturali su risorse del Fondo europeo per l’agricoltura e lo sviluppo rurale al momento contribuite da 8 regioni italiane utilizzate a copertura delle prime perdite.

 

Alle piattaforme già lanciate se ne aggiungeranno altre che sono allo studio e/o in fase di approvazione. Si tratta di:

  • Smart Housing, Smart Working, lnnovation & Education: secondo Fondo Immobiliare per l’Abitare (FIA2) promosso da CDP e verso cui BEI ha manifestato interesse a co-investire. Evoluzione del Social Housing in un modello di smart living che unisce al concetto di affordable housing, ovvero residenze in affitto a prezzi competitivi, anche servizi di pubblica utilità riqualificando quartieri periferici e valorizzando il patrimonio immobiliare pubblico. Si qualifica anche come iniziativa di supporto al problema della migrazione offrendo alloggi a prezzi convenienti;
  • Risk Sharing a favore delle aziende Mid-Cap: piattaforma promossa da CDP e BEI, finalizzata a implementare meccanismi di garanzia a favore di intermediari finanziari sul 60 per cento dell’esposizione di portafogli di finanziamenti (nuovi o esistenti) concessi a Mid-Cap italiane, in un’ottica di capital relief;
  • Risk Sharing a favore di progetti di climate change e circular economy: piattaforma di risk sharing su iniziative di contrasto al «Climate Change», promossa da CDP e BEI, è finalizzata a implementare meccanismi di garanzia unfunded a favore di intermediari finanziari sul 50 per cento dell’esposizione di nuovi portafogli di finanziamenti a favore diPMI e Mid-Cap, in un’ottica di capital relief, nei settori dell’efficienza energetica e della circular economy;
  • Fondi infrastrutturali pan-europei: piattaforme pan-europee a supporto dello sviluppo infrastrutturale in Europa sul modello già sperimentato con il fondo Marguerite. Si tratta di fondi equity ed in particolare una delle due iniziative prevede il supporto allo sviluppo della banda larga nelle aree bianche e grigie in tutta Europa;
  • Piccole e medie infrastrutture: piattaforma promossa da CDP e BEI che si propone come obiettivo la creazione di un fondo dedicato a investimenti nel settore delle piccole e medie infrastrutture (target 20-200 milioni di euro). Iniziativa complementare a quella immaginata per le grandi infrastrutture;
  • Fondi di debito: piattaforma pan-europea promossa da CDP e FEI che si pone l’obiettivo di supportare la crescita del mercato del cosiddetto Alternative Financing. Infatti a seguito della crisi del sistema bancario sono nati e si stanno sviluppando fondi di debito e piattaforme di crowdfunding che fornisco accesso al credito e nuovo capitale alle piccole e medie imprese in forme alternative e talvolta complementari ai canali tradizionali. A tal proposito, a inizio ottobre CDP ha perfezionato il suo primo investimento pilota nel Fondo Springrowth, fondo di credito diversificato che eroga prestiti in favore delle Piccole e Medie Imprese in sinergia con l’offerta bancaria.

 

Considerazioni conclusive e proposte.

L’entrata in vigore della nuova disciplina sugli appalti pubblici e sulle concessioni ha avviato una fase di cambiamento nelle politiche infrastrutturali. Sono in corso di adozione i provvedimenti attuativi del Codice, anche alla luce delle innovazioni introdotte dal decreto correttivo, che consentiranno una piena operatività del nuovo impianto normativo e la definizione di una nuova programmazione infrastrutturale, basata sulla selezione delle priorità.

Alle nuove regole si affianca un cambio di strategia, sancito da ultimo nell’allegato al DEF 2017, con l’obiettivo di realizzare infrastrutture utili, di promuovere lo sviluppo urbano sostenibile e di valorizzare il patrimonio esistente. Sono funzionali al perseguimento di tali obiettivi le misure destinate alle infrastrutture ferroviarie, anche per riequilibrare la domanda verso mobilità sostenibili. Nel contempo, sono state stanziate nuove risorse per gli investimenti nelle infrastrutture, sia per specifici settori di spesa, sia nell’ambito degli strumenti di programmazione delle grandi stazioni appaltanti (ANAS e RFI) con una particolare attenzione agli interventi di manutenzione.

In tale ambito, il tema del rilancio degli investimenti acquista una nuova centralità anche grazie alle politiche europee e al cosiddetto Piano Juncker. Nei nuovi scenari la Cassa depositi prestiti può giocare un ruolo importante a sostegno dello sviluppo infrastrutturale del Paese, alla luce delle attribuzioni ad essa spettanti e del piano industriale 2016-2020, nonché del ruolo di Istituto nazionale di promozione a supporto del Piano Juncker. Ruolo che risulterebbe potenziato dall’utilizzo di CDP a supporto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti nella gestione delle nuove risorse destinate alla progettazione degli interventi, proprio alla luce delle innovazioni introdotte dal Codice in tema di progettazione.

La Cassa depositi e prestiti, inoltre, potrebbe svolgere un ruolo più incisivo nel finanziamento delle infrastrutture, sia sotto il profilo del coinvolgimento dei promotori e dei finanziatori del settore privato, sia sotto il profilo più generale della promozione dei progetti.

Sotto il primo profilo, sarà importante valutare l’impatto delle disposizioni introdotte recentemente dal decreto legislativo n. 56 del 2017, in materia di partenariato pubblico privato (PPP) allo scopo di agevolare il reperimento delle fonti finanziarie, garantire una più corretta allocazione dei rischi e definire più precisamente l’ambito di applicazione, considerate le criticità che hanno contraddistinto tali operazioni specie nel settore delle infrastrutture.

In ordine al secondo aspetto, quello della promozione dei progetti che incide in maniera trasversale su tutti i settori, il ruolo della Cassa potrebbe supportare le pubbliche amministrazioni nella fase di predisposizione dei bandi di gara, nonché in quelle successive di aggiudicazione, negoziazione e gestione di contratti complessi come quelli che caratterizzano gli istituti della concessione e del PPP. Tale attività di advisory, che già viene svolta nell’ambito del Piano Juncker e che è prevista anche nel nuovo piano industriale, potrebbe contribuire a rafforzare la qualità progettuale, in coerenza con le finalità della nuova disciplina sui contratti pubblici in cui la centralità del progetto e la qualificazione delle stazioni appaltanti rivestono un’importanza strategica.

Infine è da segnalare l’intenzione di perfezionare, entro il 2017, una partnership con il gruppo Ferrovie dello Stato Italiane per la promozione di progetti di sviluppo delle reti metropolitane per il miglioramento della accessibilità, della vivibilità e della qualità ambientale dei grandi centri urbani italiani.

 

Allegato 1

Documentazione presentata da Open Fiber audita dalla Commissione Parlamentare di vigilanza sulla Cassa depositi e prestiti SpA «Gestione separata» in data 13 giugno 2017 in merito allo sviluppo della rete a banda ultralarga.

 

Lo sviluppo della rete a banda ultralarga: il ruolo di Open Fiber

CDP interviene nel settore fondamentale della banda ultralarga e ha un ruolo cruciale per la realizzazione delle reti di nuova generazione sul territorio italiano attraverso la Società Open Fiber (OF) costituita da una partecipazione paritetica di Enel SpA e Cdp Equity SpA.

Oper Fiber è un operatore non verticalmente integrato, attivo esclusivamente nel mercato all’ingrosso «wholesale only», che deve realizzare l’installazione, la fornitura e l’esercizio di reti di comunicazione elettronica ad alta velocità, garantendo un accesso alla rete di nuova generazione a condizioni eque e non discriminatorie per tutti gli operatori interessati senza competere per i clienti finali.

Inoltre ha scelto di realizzare reti interamente in fibra ottica che arrivano fino all’abitazione o all’ufficio dell’utente (reti Fiber to the home – FTTHL consentendo una velocità di connessione pari o superiore ad 1 Gbps. La tecnologia FTTH e` in grado quindi di supportare tutte le potenzialità delle tecnologie del futuro e di abilitare la digitalizzazione del Paese).

Anche in virtù di questa scelta tecnologica, Open Fiber si e` aggiudicata in via definitiva le prime due procedure di gara indette da Infratel Italia per la realizzazione della infrastruttura pubblica a banda ultralarga nelle aree a fallimento di mercato (cosiddette aree bianche o cluster C e D) di 18 regioni.

L’investimento previsto in questo contesto è di circa 2,7 miliardi di euro e mira a garantire una copertura di circa 9 milioni di unità immobiliari sui territori a fallimento di mercato, che altrimenti verrebbero difficilmente cablati da altri soggetti privati. Oltre alla promozione degli investimenti pubblici, Open Fiber intende effettuare investimenti privati nelle aree a mercato, in cui gli operatori operano in concorrenza (cosiddette aree nere e grigie o rispettivamente cluster A e B). In questo contesto, Open Fiber ha un piano di copertura di 271 città al 2022, per un investimento privato complessivo di circa 4 miliardi di euro.

La messa in opera e il completamento tempestivo di una tale strategia di investimento è fondamentale per consentire all’Italia di recuperare il gap digitale, che ancora ci distanzia dai Paesi europei, raggiungere gli obiettivi europei e nazionali stabiliti nell’«Agenda digitale europea» e nella «Strategia nazionale per la Banda ultralarga» e, infine, per crescere a livello economico e sociale.

Gli attori cruciali di questo settore non sono solo i partner industriali del settore telecomunicazioni con cui Open Fiber ha sviluppato importanti sinergie, ma anche le Regioni e gli Enti locali che possono realizzare partenariati pubblico-privati e che in parte già collaborano tramite apposite convenzioni e protocolli d’intesa per incrementare gli investimenti in reti digitali sul territorio.


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